Rapport d’expertise: les récents rachats effectués par la Poste sont conformes au droit

Qu’est-ce que la Poste a le droit de faire? Qu’est-ce qu’elle n’a pas le droit de faire? C’est précisément ce que régit l’article 3 (But de l’entreprise) de la loi sur l’organisation de la Poste. Andreas Stöckli, professeur à l’Université de Fribourg, a analysé en détail cet article. Il en conclut que celui-ci doit être compris de manière large. Ainsi, les récentes acquisitions de la Poste sont conformes au droit. Cette interprétation donne juridiquement le feu vert à la Poste pour réagir de manière flexible à de futures évolutions.

Livesystems, Klara ou encore Tresorit: la Poste n’a cessé de faire les gros titres avec ses récentes acquisitions. De nombreuses questions ont été débattues et mises en avant par les concurrents de la Poste. Les acquisitions sont-elles conformes sur le plan juridique? La Poste est-elle vraiment en droit d’opérer dans un secteur tel que le marché de la publicité numérique? Et dans quelle mesure a-t-elle vocation à réagir à l’essor du numérique? Pour avoir des réponses précises à toutes ces questions, la Poste a sollicité l’avis d’un expert indépendant. Le résultat de son expertise est désormais disponible. Andreas Stöckli, professeur de droit public et administratif à l’Université de Fribourg, auteur de l’expertise, prend position sur les principales questions.

On reproche souvent à la Poste de ne pas agir dans le respect de la loi en procédant à certains rachats d’entreprises. Vous avez établi une expertise qui évalue une par une certaines acquisitions. Quelle est votre conclusion?
Andreas Stöckli: Avant d’en venir à la conclusion, je voudrais brièvement situer les choses. La Poste évolue dans un contexte difficile. Certains de ses domaines d’activité traversent un immense bouleversement économique et sociétal. De plus, les chiffres d’affaires des secteurs d’activité classiques sont en repli, en raison de l’évolution des besoins des clients. En parallèle, la loi sur la Poste prévoit que la Poste doit assurer le service universel, défini selon des critères politiques, de manière financièrement autonome et sans subventions. Elle doit distribuer les lettres et les colis au moins cinq jours par semaine, et ce dans toutes les zones habitées à l’année en Suisse.

L’article 3 de la loi sur l’organisation de la Poste (LOP) précise que la Poste a pour but non seulement les tâches liées au service universel, mais aussi les services qui y sont liés. Dans ce contexte, on parle d’activités annexes ou accessoires. Les revenus provenant de ces activités accessoires peuvent également être utilisés pour financer les tâches relevant du service universel. C’est une volonté manifeste du législateur, afin que la Poste puisse garantir de manière financièrement autonome le service universel. Dans le cadre de mon expertise, j’ai analysé si certaines activités de la Poste sont conciliables avec l’article 3 de la LOP. J’ai étudié les activités suivantes: activités sur le marché de la publicité numérique, notamment de Livesystems Group SA et de Bring! Labs AG, et activités dans le domaine du transport confidentiel d’informations numériques. Il s’agissait ici notamment de Klara Business SA, de Tresorit AG et de Dialog Verwaltungs-Data AG. Ma conclusion: oui, les activités des domaines de la publicité numérique et de la transmission numérique d’informations sont fondamentalement conciliables avec l’article 3.

Pourquoi? C’est justement ce qui cristallise les doutes de la concurrence.
Parce que la présente interprétation juridique de l’article 3 arrive à la conclusion que celui-ci et les activités accessoires autorisées doivent être compris dans un sens large et dynamique. L’article 3 permet à la Poste, dans un certain cadre, de réagir de manière flexible aux évolutions du marché et aux évolutions des besoins des clients, comme c’est le cas avec la numérisation.

Comment en êtes-vous venu à la conclusion qu’il faut partir du principe d’une compréhension large de l’article?
Si l’on observe la formulation exacte de la loi, les activités annexes de la Poste y sont décrites de manière ouverte. Dans la même logique, l’article précise que la Poste a le droit d’exercer des activités en lien avec les tâches du service universel. Mais l’analyse juridique de chaque article de loi implique également l’analyse de la substance. En l’espèce, il s’agit en particulier du message du Conseil fédéral et des procès-verbaux du Parlement. Si l’on regarde ces documents relatifs à l’article 3 de la loi sur l’organisation de la Poste, on constate que le législateur a notamment voulu s’assurer que la Poste maintienne son autonomie financière, subsiste sur des marchés en mutation rapide et se développe en conséquence. Le législateur s’est donc basé sur une compréhension large et dynamique de cet article. De même, il faut noter que le Conseil fédéral concrétise cet article dans le cadre des objectifs stratégiques. Ces derniers constituent l’instrument central du Conseil fédéral pour exercer une influence sur l’orientation stratégique de la Poste. Ils sont également prévus par la loi sur l’organisation de la Poste. Et si l’on considère les objectifs stratégiques actuels du Conseil fédéral, on constate que ce dernier exige de la Poste qu’elle suive les besoins de la population et qu’elle développe des offres modernes. Et ce en particulier dans le domaine du transfert d’informations et de données.

Non seulement les acquisitions d’entreprises, mais aussi les prestations numériques de la Poste, sont régulièrement remises en question. Certains critiquent le fait que celles-ci n’ont rien à voir avec le véritable cœur de métier de la Poste…
Le mandat de service universel doit figurer au premier rang des missions de la Poste. Dans le domaine des services postaux, il s’agit des prestations physiques comme le transport de lettres et de colis. Il est également clair que, dans le domaine des services postaux, les services numériques ne font actuellement pas partie de ce mandat de service universel et de l’activité clé de la Poste à proprement parler. Toutefois, les prestations numériques peuvent être proposées dans certaines conditions, en tant qu’activités annexes. La Poste a ainsi commencé à transférer dans le monde numérique certains services postaux qui étaient jusqu’ici proposés uniquement de manière physique. Il y a donc un lien avec les activités principales. L’image de la diligence postale illustre le fait que, depuis sa création, la Poste a toujours dû s’adapter aux évolutions sociales, économiques et technologiques.

La question se pose donc très concrètement: les services numériques font-ils partie du mandat de service universel de la Poste? Qu’en dites-vous?
En matière de services postaux, les prestations numériques n’appartiennent pour l’heure pas au mandat de service universel. Cependant, actuellement, on se demande si cela devrait changer à l’avenir. Des propositions d’une commission d’experts mise en place par les autorités fédérales ont été faites. Ce sont les acteurs politiques qui décideront de ce qui fait partie ou non du service universel en matière de services postaux.

Mais il y a des limites, n’est-ce pas?
Oui, il y a certaines limites. La Poste doit évoluer dans le cadre posé par l’article 3 de la loi sur l’organisation de la Poste. Les activités qui n’ont pas de lien matériel justifiable avec les activités principales ne sont pas admises. Cela signifie qu’il doit exister un lien avec les activités principales de la Poste et qu’il y a aussi des activités qui sont expressément interdites à la Poste de par la loi. Il y a donc des limites claires.

À propos:

Andreas Stöckli est un juriste suisse. Depuis février 2018, il est professeur de droit public et administratif à l’Université de Fribourg et membre de la direction de l’Institut du Fédéralisme. Depuis 2020, il est en outre président du département de droit public de la faculté de droit.

 

Souhaitez-vous poser des questions à Monsieur Stöckli?
Nous vous invitons à les poser directement à l’auteur du rapport d’expertise.

Point de presse

Date:             Jeudi 2 juin 2022
Heure:           10h00-11h00
Lieu:              Appel Teams ou à Berne

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